Cum se vede libera întrunire în jurisprudenţa CEDO – un fel de bilanţ

Situaţia socio-economică de astăzi pare să aducă tot mai mulţi oameni în stradă, fapt ce pune în discuţie dreptul la liberă întrunire, atât sub aspectul conţinutului, cât şi al exercitării efective. Protestele ridică o serie de probleme legate de delimitarea spaţiului public de cel privat, de interferenţa cu alte drepturi civile sau economice ale terţilor, de delimitare de sau includere în dreptul la liberă exprimare, de calificare de către autorităţi a caracterului paşnic sau violent, probleme referitoare la intervenţia arbitrară sau legitimă a forţelor de ordine etc., acestea fiind în general subsumate conflictului dintre obligaţia negativă de abţinere a statului în exercitarea libertăţii de întrunire şi obligaţiile pozitive de intervenire pentru asigurarea efectivă a exercitării dreptului şi a ordinii publice. Toate acestea alcătuiesc o zonă juridică gri în cazul intevenţiei autorităţilor administrative şi forţelor de ordine, care în faţa unei situaţii concrete deţin, în România şi aiurea, rolul unui mic legislator, gata să tranşeze situaţii juridice ambigue pentru asigurarea ordinii. În acest context, jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului vine să prescrie o serie de principii de interpretare obligatorii pentru state în vederea clarificării anumitor noţiuni şi situaţii, limitând ambivalenţa rezultată din prevederi legale naţionale echivoce sau din practici de interpretare care permit autorităţilor o largă marjă de apreciere.

Libera întrunire ocrotită de art 11 CEDO şi inclusă în majoritatea constituţiilor statelor membre ale Consiliului Europei nu a fost considerată relevantă o bună perioadă de timp  de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului. Prima decizie care să declare o încălcare a acestui drept a fost dată abia în 1992, în cazul Ezelin împotriva Franţei. Deşi iniţial cererile întemeiate pe art 11 erau de cele mai multe ori respinse ca inadmisibile, făcându-se referire la marja de apreciere a statului, din anul 2000 Curtea pare să devină mult mai sensibilă la încălcările liberei întruniri, jurisprudenţa recentă oferind o mai mare protecţie dreptului din art 11.

Dreptul la liberă întrunire protejează atât întrunirile private cât şi cele publice, atât cele statice cât şi cele dinamice, şi poate fi exercitat atât de către indivizi cât şi de către cei organizaţi într-o adunare. Nu se califică drept întruniri în sensul art 11 adunările accidentale fără un scop specific sau cele în scopuri pur sociale, în aceste situaţii adunările intrând în sfera de aplicare a art 10 CEDO, referitor la libera exprimare. În privinţa relaţiei dintre libera exprimare şi libera întrunire, Curtea consideră ca protecţia opiniilor personale garantate de art 10 constituie unul din elementele liberei şi paşnicei întruniri prevăzute în art 11 (Obershlick împotriva Austriei).

Caracterul paşnic al întrunirilor

Atât art 39 din Constituţie, art 1 şi 2 din Legea 60/1991 privind organizarea şi desfăşurarea adunărilor publice, cât şi art 11 CEDO conferă protecţie doar întrunirilor paşnice. Problema care apare în această situaţie este dacă autorităţile pot interzice proteste pe motivul încălcării caracterului paşnic înainte ca ele să aibă loc. Relevantă sub acest aspect este abordarea Curţii Europene a Drepturilor Omului în decizia Stankov împotriva Bulgariei din 2001. În speţă, statul bulgar a interzis organizarea unei demonstraţii considerând că „în mod clar” acestea nu ar fi fost de natură paşnică. Curtea a precizat că statul nu poate pur şi simplu invoca intenţiile violente posibile, iar pentru a interzice un protest pe acest motiv i-ar reveni obligaţia de a proba intenţiile violente ale fiecărui participant şi fiecărui organizator. O astfel de obligaţie este aproape imposibil de îndeplinit, însă statul nu trebuie să vizeze intenţia, ci comportamentul violent. Legea 60/1991 se referă la această cerinţă în art 10, unde se prevede posibilitatea ca organizarea unei întruniri să fie interzisă atunci când sunt obţinute date de la organe specializate cu privire la caracterul violent al protestului. Atât din abordarea Curţii Europene a Drepturilor Omului, cât şi din prevederile naţionale se poate trage concluzia că protecţia art 11 este depăşită exclusiv în cazul intenţiilor violente dovedite ale participanţilor şi organizatorilor. Nici invocarea de către stat a posibilităţii unei contra-demonstraţii violente şi nici posibilitatea unui eveniment ilegal cu ocazia desfăşurării protestului nu constituie motive de interzicere sau limitare a întrunirii, autorităţile având obligaţia de a lua măsuri corespunzatoare pentru siguranţa desfăşurării paşnice a acesteia (Platform „Artze fur das Leben” împotriva Austriei, 1988).

Protestele şi relaţia dintre spaţiul public şi cel privat

Întrunirile presupun în mod normal spaţiul public, însă acesta se poate afla atât în proprietate publică a statului, cât şi în proprietate privată deschisă accesului publicului. Spaţiile publice precum parcurile, pieţele, drumurile publice trebuie folosite în numele şi în folosul comunităţii, autorităţile fiind obligate să intervină pentru protejarea utilizării paşnice a acestor spaţii. Abordarea juridică a dreptului la liberă întrunire trebuie să ţină cont însă de tendinţa de transferare a spaţiilor publice din domeniul public în cel privat, antrenând astfel schimbarea relaţiei dintre un protest şi regimul juridic al proprietăţii publice cu relaţia dintre protest şi regimul juridic al proprietăţii private. Caracteristica fundamentală a proprietăţii private constă în excluderea controlului statului sau altor indivizi particulari, prin urmare se pune problema dacă statul poate interveni pentru asigurarea exercitării dreptului la liberă întrunire în astfel de spaţii deschise accesului publicului.

O situaţie de acest fel a fost prezentată Curţii în speţa Appleby împotriva Marii Britanii, 2003, unde proprietarii unui shopping center privat care funcţiona în acelaşi timp şi ca centru administrativ a interzis unui grup strângerea de semnături împotriva unui plan local de construcţie pe spaţiul singurului parc public rămas în centrul oraşului. În motivarea deciziei Curtea a facut referire la cazul Marsh împotriva Alabama a Curţii Supreme a SUA, care a considerat drept forum public un „company town” în care majoritatea proprietăţilor imobiliare aparţineau unei singure societăţi private, Curtea Supremă statuând că în această situaţie statul trebuie să asigure dreptul de acces pe proprietatea privată în vederea exercitării liberei întruniri. Se desprinde concluzia că în cazul în care accesul pe proprietate privată ar avea ca efect imposibilitatea exercitării efective sau ar distruge însăşi esenţa dreptului la liberă întrunire, s-ar putea pune problema unei obligaţii din partea statului de a interveni, în ciuda regimului proprietăţii private. Însă, din cauză că jurisprudenţa nu a fost aplicată constant în cazuri asemănătoare, ea nu este capabilă să ofere repere în privinţa situaţiilor viitoare, calificarea protestelor desfăşurate pe proprietatea privată deschisă accesului publicului urmând a fi stabilită de către Curte, în vederea asigurării unui echilibru echitabil între interesul individual şi cel general, în fiecare caz în parte.

Marja de apreciere a statului în limitarea exercitării dreptului

Se califică drept ingerinţe ale statului în exercitarea dreptului la liberă întrunire cerinţa de notificare sau de solicitare a unei autorizaţii, interzicerea sau condiţionarea în orice fel, dispersia la faţa locului, precum şi sancţiunile penale sau civile aplicate după desfăşurarea întrunirii. Curtea consideră justificate aceste ingerinţe doar dacă sunt prevăzute de lege, vizează un scop legitim şi sunt necesare într-o societate democratică pentru protecţia siguranţei publice, a ordinii, a sănătăţii sau moralei publice, ori pentru protecţia drepturilor şi libertăţilor celorlalţi cetăţeni (art 11 al 2, CEDO). Sarcina de a defini toate aceste aspecte revine statului, care dispune de o marjă de apreciere considerabilă, care nu poate fi, însă, nelimitată. Clauza de ordine publică permite un control al Curţii ce vizează finalitatea ingerinţei şi necesitatea ei, noţiunea de necesitate implică o nevoie socială stringentă, iar ingerinţa trebuie să fie proporţională în funcţie de natura dreptului în cauză şi a scopului ingerinţei.

În materia art 11, marja de apreciere a statelor a fost puternic restrânsă de jurisprudenţa Curţii. Motivările statelor privind îngrădirile dreptului au fost respinse în speţe precum Ezelin împotriva Franţei, unde guvernul francez a susţinut că o sancţiune disciplinară aplicată după ce o demonstraţie a avut loc nu are natura unei ingerinţe în exerciţiul dreptului la liberă întrunire; Djavit An împotriva Turciei, 2003, şi Adali împotriva Turciei, 2005, în care Curtea a precizat că nu numai impedimentele de natură legală, ci şi obstacolele de natură materială constituie ingerinţe, în speţă, interdicţia de a depăşi „linia verde” dintre zona nordică şi cea sudică a Ciprului (ceea ce îi impiedica pe ciprioţii turci care trăiesc în nord să participe la întruniri cu ciprioţii greci din sud); Baczkowski împotriva Poloniei, 2007, în care a fost respins argumentul susţinut de stat prin care un simplu refuz de acordare a autorizaţiei unei demonstraţii nu reprezintă ingerinţă nejustificată. Toate acestea demonstrează ca tendinţa Curţii este de a limita până la excluziune intervenţia arbitrară a statelor în exercitarea dreptului la libera întrunire.

Eventualele ingerinţe ale statului în exercitarea dreptului trebuie să fie prevăzute în mod clar de legislaţia naţională. Curtea a constatat că această cerinţă nu a fost respectată din cauza lipsei de precizie din dispoziţiile common low din Marea Britanie şi lipsei de previzibilitate a unor dispoziţii din legislaţia internă a unor state precum Turcia, Armenia, Polonia. În Hashman şi Harrup împotriva Marii Britanii, 1999, Curtea a considerat că temeiul care oferă o bază legală intervenţiei poliţiei nu era suficient definit în dreptul britanic. Concret, poliţia putea interveni în cazul în care protestatarii aveau un comportament „contrar bunei morale”. În contextul articolelor 10 şi 11, factorul determinant pentru ca o prevedere legală să fie previzibilă şi clară constă în definirea conduitei prin raportare la consecinţele sale. Curtea a considerat că asupra conduitei „contrare bunei morale” legislaţia britanică nu oferă nici un fel de descriere, ci doar menţionează că trebuie să fie percepută ca fiind „greşită în opinia majorităţii cetăţenilor”, fără a clarifica ulterior noţiunea. Intervenţia poliţiei în baza acestui temei legal a fost considerată drept abuzivă de către Curte, şi o încălcare nejustificată a liberei întruniri. În legislaţia română, cazurile de intervenţie a forţelor de ordine şi procedura pe care o urmează sunt prevăzute în art 17-24 din legea 60/1991.

În ce măsură pot statele impune limitări prealabile liberei întruniri

Legea 60/1991 prevede în art 7 obligaţia declarării scrise a intenţiei de organizare a unei adunări publice. Cerinţa de declarare, notificare sau solicitare de permisiune prevazută de legislaţiile naţionale ale statelor nu reprezintă o ingerinţă nejustificată în libertatea de întrunire, nici dacă presupune o taxă obligatorie în vederea obţinerii autorizaţiei. În acest sens, în speţa Andersson împotriva Suediei, 1987, reclamantul susţine că taxa obligatorie de 60 de coroane suedeze pentru a ţine o demonstraţie constituie o încălcare a dreptului său prevăzut de articolul 11, însă Curtea consideră cererea nefondată datorită costului redus.

În Oya Ataman împotriva Turciei, 2006, reclamantul a luat parte la o demonstraţie, însă nu a depus anterior o notificare prealabilă autorităţilor. Demonstraţia a fost dispersată de către autorităţi prin folosirea gazelor lacrimogene, şi 39 de demonstranţi, printre care şi reclamantul, au fost arestaţi. Curtea a declarat o încălcare a art 11 pe temeiul că demonstranţii, deşi s-au întrunit ilegal, nu reprezentau un pericol la adresa ordinii publice, nici măcar nu perturbau circuitul normal al traficului, prin urmare dispunerea de către autorităţi a dispersiei a fost abuzivă. Totuşi Curtea consideră că notificarea prealabilă ar fi fost necesară poliţiei pentru a permite întrunirii să aibă loc şi a nu face uz de puterea pe care o are pentru a împiedica evenimentul. Aşadar, cerinţa de notificare prealabilă nu reprezintă o simplă ingerinţă, ci şi un mijloc important în protejarea sau promovarea liberei întruniri şi în controlarea poliţiei. Însă utilitatea acestei proceduri nu presupune că o demonstraţie care a avut loc deşi a fost interzisă sau nu i-a fost eliberată autorizaţie este lipsită de protecţia conferită de articolul 11. Atâta timp cât numai întrunirile violente rămân în afara sferei de protecţie, întrunirile ilegale sunt în continuare protejate.

Ca regulă generală, în caz de neacordare a autorizaţiei sau orice altă măsură ce are ca efect interzicerea întrunirii, CEDO cere ca autorităţile să ofere pentru aceasta un temei puternic. În cazul Guneri împotriva Turciei, 2005, autorităţile turce nu au motivat în nici un fel interzicerea întrunirilor organizate de reclamanţi şi nici nu a adus probe care să indice că participanţii şi organizatorii ar fi intenţionat să facă propagandă unor idei violente de respingere a democraţiei. O astfel de interdicţie care nu se întemeiază pe nici un fel de probe constituie o violare a articolului 11. Motivele pentru care se interzice o adunare publică în legislatia internă sunt prevazute în art 9 al legii 60/1991, iar orice motiv invocat în temeiul legii trebuie să fie probat de către autorităţi.

Din diferite motive, organizatorii unor proteste pot să nu le declare în prealabil, aşa cum cere legea. Astfel de demonstraţii constituie categoria specială a protestelor fără notificare şi sunt percepute ca având un potenţial sporit de periculozitate şi tulburare a ordinii publice, deşi sunt cele care ar trebui încurajate în primul rând, fiind reflexe sociale prompte la anumite evenimente. Curtea va examina dacă există organizatori, dacă organizatorii nu dau curs obligaţiilor legale cu bună ştiinţă sau dacă se află în imposibilitatea de a respecta procedurile stabilite de lege. În unele situaţii au loc demonstraţii spontane ca răspuns imediat la anumite evenimente, prin urmare acestea nu au organizatori prin natura lor. De asemenea, este posibil ca organizatorii să nu respecte procedura declarării tocmai având convingerea că autorităţile ar interzice întrunirile ca fiind ilegale. Ca în speţa Baczkowski, autorităţile locale pot face ca întrunirea să fie complet lipsită de relevanţă prin respingerea sistematică a cererilor de autorizare şi prin invocarea interdicţiilor datorate tulburării traficului, iar dacă aceasta se constituie într-o practică generală a autorităţilor locale, protestatarii sunt îndreptăţiţi ca mai degrabă să îşi asume riscul ţinerii unui protest neanunţat decât a unuia interzis.

Cu privire la aceste situaţii, în cazul unui protest spontan, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a formulat pricipii generale în motivarea deciziilor Oya Ataman împotriva Turciei, 2006, şi Bukta împotriva Ungariei, 2007. În prima speţă, reclamanţii nu au respectat procedura notificării prealabile în vederea ţinerii protestului ce avea ca scop promovarea drepturilor omului, iar demonstraţia a fost dispersată într-o jumatate de oră de către poliţie prin folosirea gazului lacrimogen. Ca principiu general, Curtea a statuat că, pentru ca dreptul la liberă întrunire să nu fie golit de orice conţinut, autorităţile publice trebuie să arate un grad minim de toleranţă faţă de întrunirile paşnice în care demonstranţii nu se angajează în acte violente. Prin urmare, a apreciat că statul a încălcat dreptul la liberă întrunire nearătând toleranţa necesară abordării unei demonstraţii care, deşi era ilegală, avea un caracter paşnic. Dacă în anumite circumstanţe speciale se justifică un răspuns imediat la un eveniment politic sub forma unei demonstraţii, dispunerea dispersiei pe simplul motiv al nerespectării procedurii notificării prealabile constituie o măsură disproporţionată şi o încălcare a art 11, prin urmare statului îi revine obligaţia de a garanta posibilitatea ţinerii de demonstraţii spontane. Notificarea prealabilă nu contravine textului Convenţiei şi nu poate fi considerată excesivă decât în cazul în care circumstanţe speciale justifică un răspuns imediat la un eveniment politic. În aceste condiţii, lipsa notificării prealabile nu constituie un motiv suficient pentru a dispune dispersia sau restrângerea în orice fel a unui protest paşnic.

O decizie cu o importanţă deosebită în jurisprudenţa CEDO în materia art 11 este, din nou, Baczkowski împotriva Poloniei, 2007, în care Curtea răspunde pretenţiilor formulate de stat prin referirea la funcţia dreptului la libera întrunire într-o democraţie ca mijloc de protecţie a minorităţilor vulnerabile şi pentru asigurarea pluralismului. În speţă, întrunirile au avut loc în ciuda interdicţiei, iar poliţia a intervenit pentru asigurarea protecţiei demonstranţilor. În urma căilor de atac interne promovate de către organizatori, autorităţile administrative superioare au anulat interdicţiile date în primă instanţă.

La obiecţia statului că reclamanţii nu au epuizat căile de atac interne fiindcă nu au recurs la o plângere constituţională, Curtea a răspuns ca orice cale de atac internă care nu poate fi finalizată înainte de data stabilită pentru ţinerea protestului este ineficientă şi prin urmare nu este nevoie să fie epuizată. În vederea respectării datei stabilite pentru întrunire, legea 60/1991 prevede în art 11 obligaţia autorităţilor de a comunica organizatorului decizia de interzicere a întrunirii, în scris şi motivat, în termen de 48 de ore de la primirea declaraţiei scrise din partea acestuia, care trebuie depusă la sediul autorităţilor cu cel putin 3 zile înainte de data desfăşurării întrunirii, în baza art 7. Dacă prin contestarea deciziei primarului în contencios administrativ se depăşeşte termenul stabilit pentru protest, un eventual rezultat pozitiv poate fi considerat tardiv de Curte şi poate constitui o încălcare a art 11 CEDO.

În aceeaşi speţă, statul polonez a susţinut în faţa CEDO că nu a avut loc nici o ingerinţă în exerciţiul dreptului la liberă întrunire al reclamanţilor, întrucât protestul a avut loc, reclamanţii nu au suferit nici un fel de prejudicii morale sau materiale, iar ulterior nu le-a fost aplicată nici o sancţiune. Curtea a respins această motivare, susţinând că reclamanţii şi-au asumat riscul de a ţine în continuare demonstraţiile interzise în mod oficial de catre autorităţi. Protestele au avut loc fără prezumţia de legalitate, acest aspect constituind un element esenţial în exerciţiul efectiv şi neîngrădit al dreptului la liberă întrunire. De asemenea, alte persoane puteau fi descurajate să participe la întruniri fiindcă demonstraţia fără autorizaţie oficială era lipsită de orice fel de protecţie asigurată de autorităţi împotriva unor contra-demonstraţii ostile, care în speţă erau foarte probabile, demonstraţiile interzise fiind organizate de un ONG care proteja drepturile diferitelor minorităţi sexuale şi în aceeaşi zi fiind autorizate alte întruniri ce aveau ca scop promovarea unor mesaje contrare.

Cam aşa arată jurisprudenţa recentă CEDO în materia liberei întruniri, într-o parcurgere sumară a deciziilor relevante. Deşi hotărârile Curţii au restrâns mult posibilitatea de interpretare a situaţiilor de fapt ambigue, discuţiile persistă în legătură cu eficienţa concretă a acestui mecanism de corecţie. La nivel naţional, când statele sunt cele obligate să asigure respectarea şi exercitarea liberei întruniri, situaţia violentă din stradă rămâne în continuare problematică, atâta timp cât forţele de ordine nu acţionează cu aceeaşi eleganţă cu care Curtea îşi argumentează deciziile. De la instigatori plantaţi de autorităţi în rândurile protestatarilor şi tehnici de intimidare ale riot police aproape imposibil de probat, până la doctrina pagubelor colaterale, cazul protestelor de stradă e departe de a putea fi abordat doar prin urmarea procedurilor legale clare şi de cele mai multe ori astfel de situaţii echivoce îşi găsesc rezolvarea în utilizarea arbitrară a forţei. La acest nivel, dreptul elaborat până în prezent pare de cele mai multe ori ineficient, iar referirile constituţionale la suveranitatea poporului doar formule desuete de legitimare. În continuare, în faţa unui protest care poate ridica probleme pentru autorităţi, respectarea sau nu a liberei întruniri se pune în termeni de oportunitate: permiterea exercitării efective a dreptului, cu riscurile presupuse, sau rezolvarea “problemei” rapid, printr-un derapaj represiv, urmând ca, în cel mai rău caz, statul, şi nu decidenţii particulari, să fie obligat de CEDO la plata unor daune.

Bibliografie:

Frederic Sudre, Drept European şi Internaţional al Drepturilor Omului, Polirom, Iaşi, 2006;

Orsolya Salat, Free to Protest, Eleven International Publishing, Utrecht, 2009;

Vincent Berger, Hotărâri ale Curţii Europene a Dreptului Omului, a 4-a ediţie, Institutul Român de Drepturile Omului, Bucureşti, 2003;

Decizii:

Adali vs Turcia, Decizie din 31 martie 2005;

Appleby şi alţii vs Marea Britanie, Decizie din 6 mai 2003;

Andersson vs Suedia, Decizie asupra admisibilităţii, din 13 decembrie 1987;

Baczkowski şi alţii vs Polonia, Decizie din 3 mai 2007;

Bukta şi alţii vs Ungaria, Decizie din 17 iulie 2007;

Djavit An vs Turcia, Decizie din 20 februarie 2003;

Ezelin vs Franţa, Decizia din 26 aprilie 1992;

Guneri şi alţii vs Turcia, Decizie din 12 iulie 2005;

Hasman şi Harrup vs Marea Britanie, Decizie din 25 noiembrie 1999;

Mkrtchzan vs Armenia, Decizie din 11 ianuarie 2007;

Oya Ataman vs Turcia, Decizie din 5 decembrie 2006;

Oberschlick vs Austria, Decizie din 23 mai 1991;

Plattform Arzte fur das Leben vs Austria, Decizie din 21 iunie 1988;

Stankov şi Organizaţia Macedonienilor Uniţi Ilinden vs Bulgaria, Decizie din 2 octombrie 2001.

 

Comentariile sunt închise.

CriticAtac este o platformă care militează pentru posibilitatea exprimării libere şi în condiţii de egalitate a tuturor vocilor şi opiniilor. De aceea, comentariile care aduc injurii, discriminează, calomniează şi care în general deturnează şi obstrucţionează dialogul vor fi moderate iar contul de utilizator va fi permanent blocat.